Criação do Sistema Nacional de Educação deve ser votada no dia 11 de novembro

O senador Marcelo Castro (MDB-PI) informou à Agência Senado que o PLP 235/2019, projeto de lei que cria o Sistema Nacional de Educação (SNE), deve ser votado pela Comissão de Educação (CE) no dia 11 de novembro, para em seguida ser enviado ao Plenário do Senado. Ele é o presidente desse colegiado.

Castro disse que a proposta eleva o setor educacional ao nível de coordenação nacional que já existe, por exemplo, na saúde, com o Sistema Único de Saúde (SUS); na assistência social, com o Sistema Único de Assistência Social (SUAS); e na segurança pública, com o Sistema Único de Segurança Pública (Susp).

— Que as ações do governo federal, dos governos estaduais e dos governos municipais possam ser feitas harmonicamente, em decisões compartilhadas pelos três entes federativos, para que um não faça uma coisa contrária ao que os outros estão fazendo, e para que haja um direcionamento nacional para as ações da educação — declarou ele ao defender a iniciativa.​

O projeto

O autor do projeto original é o senador Flávio Arns (Podemos-PR). Como o relator da matéria, senador Dário Berger (MDB-SC), fez modificações na proposta, o texto a ser votado na CE é o substitutivo de Dário.

São diretrizes do Sistema Nacional de Educação (SNE) o alinhamento e a harmonização de políticas, programas e ações da União, dos estados e dos municípios nessa área, em articulação colaborativa. Entre os objetivos do SNE estão o de universalizar o acesso à educação básica e garantir seu padrão de qualidade; erradicar o analfabetismo; garantir equalização de oportunidades educacionais; articular os níveis, etapas e modalidades de ensino; cumprir os planos de educação em todos os níveis da federação; e valorizar os profissionais da educação.

Dário Berger apresentou relatório favorável ao projeto em 15 de outubro, Dia do Professor. O substitutivo apresentado por ele traz aperfeiçoamentos de redação no texto e a inclusão de alguns trechos, como o que prevê a criação de comissões de gestores dos três níveis de governo.

“Divisor de águas”

Ao defender em Plenário seu substitutivo, Dário declarou que o Sistema Nacional de Educação é a “maior política educacional que esta geração de parlamentares tem a oportunidade e a responsabilidade de aprovar”. Ele destacou que o SNE “cria um regime de cooperação mútua entre a União, os estados e os municípios, fazendo com que a gestão e a execução das políticas educacionais brasileiras sejam aplicadas igualmente em todas as regiões, estabelecendo padrões mínimos de qualidade, tão necessários à melhoria do ensino no Brasil”.

Dário também disse que seu relatório foi resultado de um amplo diálogo com especialistas de diferentes alas ideológicas, e acrescentou que o SNE representará o maior avanço na gestão educacional das últimas décadas: “Será um divisor de águas na educação brasileira. Será uma vitória dos professores. Será uma vitória dos educadores. Será uma vitória dos nossos alunos”.

Desigualdades

Quando apresentou o projeto, em outubro de 2019, Flávio Arns ressaltou que “a fragmentação das competências em matéria de educação entre os diferentes entes federados e o baixo nível de articulação entre eles têm sido apontados como fatores de ineficiência das políticas educacionais no Brasil e de manutenção das desigualdades em matéria de educação”.

Arns também enfatizou que buscou estabelecer regras de colaboração sem desrespeitar a autonomia administrativa de cada ente federado, evitando, na medida do possível, a simples reiteração de princípios já vigentes. O projeto visa cumprir previsão constitucional que determina a instituição de normas para a cooperação entre os entes federados na área da educação.

Segundo Dário, “o mérito da proposição é inegável, ao buscar sanar um dos aspectos que entravam os avanços da educação brasileira: a dificuldade de tornar efetivas as interações entre as diferentes esferas da arquitetura federativa”.

Ao explicar por que promoveu alterações no projeto (que resultaram num substitutivo), Dário afirma que, “da data de apresentação do projeto até hoje houve um interessante acúmulo de contribuições sobre o tema, que indicam a necessidade de realizar alterações na proposição, a fim de melhor articulá-la às discussões e aos eventuais consensos já construídos. Vale citar, a esse respeito, a oitiva de organizações da sociedade civil acerca do tema; as discussões ocorridas no âmbito da Frente Parlamentar Mista da Educação; o relatório preliminar ao PLP 25/2019, da Câmara dos Deputados; e a Nota Técnica 25/2020, do Inep [Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira], homologada pelo Ministério da Educação por meio da Portaria 338, de 2021”.

Sistema de ensino

A expectativa é que, ao integrarem o SNE, os instrumentos de avaliação dos sistemas de ensino poderão auxiliar em estratégias de aferimento de desempenho e qualidade, na identificação, avaliação e divulgação de experiências educacionais exitosas, além da divulgação ampla de dados e estudos para todos os sistemas de ensino e orientação da formulação e revisão de políticas públicas educacionais.

Gestão

Entre as alterações propostas pelo relator estão a instituição de comissões entre gestores: o texto cria a Comissão Intergestores Tripartite da Educação (Cite), em âmbito nacional, e as Comissões Bipartites de Educação (Cibes), em âmbito estadual.

“A ideia é que essas instâncias de pactuação federativa sejam espaços de discussão e de construção conjunta, pelos gestores dos entes federados, de parâmetros e de alternativas para atuação, de forma a contribuir para que políticas públicas sejam planejadas e implementadas a partir de uma abordagem efetivamente sistêmica. Em outras palavras, as instâncias de pactuação federativa são o alicerce a partir do qual poderão ser construídos edifícios sólidos, em termos de ação colaborativa e cooperativa”, justifica Dário.

O relator também propõe a instituição de um Conselho Nacional de Acompanhamento Social do SNE.

Dário incluiu no projeto um capítulo sobre o Custo Aluno Qualidade (CAQ), que, de acordo com o substitutivo, é a “expressão do valor nacional por aluno necessário, em cada etapa, modalidade e tipo de estabelecimento de ensino, a cada ano, à garantia” de um padrão mínimo de qualidade. Esse padrão mínimo de qualidade deverá orientar a distribuição de recursos financeiros, no âmbito do SNE, dentro das dotações anuais consignadas ao Ministério da Educação e a suas autarquias. A definição do CAQ deverá considerar ainda o orçamento público anual de cada ente federado e as necessidades e especificidades locais.

Cite

De acordo com o substitutivo, caberá à Comissão Intergestores Tripartite da Educação (Cite), composta por representantes da União, dos estados e dos municípios, caberá exercer as atribuições que estavam estabelecidas para a Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade em relação ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb).

Além disso, a Cite deverá pactuar uma série de aspectos fundamentais para a educação brasileira, como, por exemplo: assistência técnica e financeira da União aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios; contrapartidas, por parte desses entes, à assistência técnica e financeira da União; fatores de ponderação por etapa, modalidade e tipo de estabelecimento de ensino do Fundeb; parâmetros nacionais de qualidade e de acesso para todas as etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educação básica pública; diretrizes e metodologia para a formulação do CAQ; e metodologia para avaliação e monitoramento do Plano Nacional de Educação (PNE).

Também cabe à Cite estabelecer cronograma de repasses e sistema de monitoramento do cumprimento das contrapartidas.

A Cite deverá abrigar um câmara técnica, denominada Câmara de Apoio Normativo (CAN), que seria uma instância consultiva nacional de negociação e pactuação, entre representantes dos órgãos normativos dos sistemas de ensino dos três níveis de governo, de diretrizes nacionais normativas para a educação.

A CAN tem, nos termos do substitutivo, as seguintes atribuições: prestar assessoria técnico-normativa à Cite; discutir e contribuir no processo de elaboração de diretrizes nacionais pelo Conselho Nacional de Educação (CNE); apoiar o desenvolvimento de mecanismos de implementação das diretrizes nacionais nos sistemas federal, distrital, estaduais e municipais de ensino; desenvolver mecanismos de fortalecimento dos conselhos de educação estaduais e municipais de ensino; apresentar propostas para a elaboração de diretrizes complementares no âmbito dos respectivos conselhos de educação; e propor a uniformização das normas de competência estadual, no que couber, e especificamente as relativas à certificação para a educação profissional e tecnológica.

Cibes

As Comissões Bipartites de Educação (Cibes), por sua vez, serão compostas por representantes de cada estado e dos respectivos municípios, e terão atribuições relacionadas à pactuação de aspectos como: planejamento regional da política de educação do estado e de seus municípios; diretrizes para o fortalecimento da capacidade institucional dos municípios; e assistência técnica e financeira do estado aos municípios (respeitada a autonomia de cada ente).

Também vão tratar de assuntos relacionados a: contrapartidas dos municípios à assistência técnica e financeira do estado; parâmetros, metas e contrapartidas para a realização de transferências voluntárias pelo estado; repartição da oferta do ensino fundamental entre o estado e seus municípios; realização de compras regionais, mediante sistema de registro de preços em escala estadual; procedimentos para cessão, doação e permuta de infraestrutura escolar, móveis e servidores públicos, a partir de diretrizes estabelecidas na Cite; elaboração de diretrizes e estratégias para seleção e formação de gestores escolares; e cálculo do custo aluno qualidade no âmbito estadual, a partir de metodologia pactuada na Cite.

Recursos

Estão na lista de fontes financeiras destinadas ao financiamento da educação receitas como impostos próprios da União, dos estados e dos municípios; transferências constitucionais do salário-educação e de outras contribuições sociais; incentivos fiscais; recursos dos royalties e participação especial sobre exploração de recursos naturais; recursos do Fundo Social (FS), decorrentes da exploração e da produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos; entre outros.

O relator, além de estabelecer algumas diretrizes para o financiamento da educação superior, fez adaptações no projeto para adequar o texto ao que está previsto na Emenda Constitucional (EC) 108, que prevê que o padrão mínimo de qualidade do ensino deverá considerar as condições adequadas de oferta e deverá ter como referência o CAQ, pactuado em regime de colaboração, na forma disposta em lei complementar. 

Os insumos previstos no CAQ deverão estar relacionados a dimensões como as seguintes: estrutura física, tecnológica e de pessoal das escolas e das redes públicas de educação básica; estrutura das carreiras docentes dos estados, Distrito Federal e municípios; gestão democrática; programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde, dentre outros; e indicadores de gestão. Esses indicadores de gestão, por sua vez, deverão atender a dimensões como a estrutura dos planos de carreira estaduais e municipais e a eficiência das redes estaduais e municipais.

Diretrizes

A expectativa é a de entrelaçamento entre as diretrizes para aplicação dos recursos do Fundeb e o estabelecimento do CAQ. Dessa forma, o CAQ de âmbito nacional, a ser pactuado na Cite, a partir de estudos e simulações realizadas pelo Inep, deve levar em consideração não somente indicadores de vulnerabilidade social, mas também os fatores de ponderação previstos no âmbito do fundo.

Esse CAQ deve ser progressivamente estendido para todo o país, equalizando o CAQ em âmbito estadual, a ser pactuado em cada Cibe, a partir das especificidades de cada estado e da matriz de referência proposta pela Cite. Para que essa equalização progressiva seja efetivada, a União deverá transferir complementação adicional ao Fundeb.

Avaliação

O substitutivo apresenta dispositivos para tratar da avaliação da educação nacional, prevendo que, para assegurar a oferta educacional, devem integrar-se ao SNE o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Sinaeb) e o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes).

Representatividade

A fim de manter a organicidade do sistema, garantindo a representatividade em todas as instâncias, o relator prevê no substitutivo a atualização a Lei 4.024, de 1961, trazendo mais atores para a arena de decisões do Conselho Nacional de Educação (CNE), em especial na Câmara de Educação Básica, que passaria a ter, além dos atuais membros, representantes do Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed), da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), do Fórum Nacional dos Conselhos Estaduais e Distrital de Educação, e da União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação.

Na composição da Câmara de Educação Superior seriam incluídos representantes da Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (Andifes) e do Conselho Nacional das Instituições da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica (Conif).

Dário Berger afirmou que, com as modificações apresentadas no substitutivo, buscou “contribuir para a construção de um SNE que reflita efetivamente o pacto federativo concebido pelos constituintes originários. Essa perspectiva do texto constitucional considera que a divisão de responsabilidades, sem prejuízo da autonomia, deve ser entendida a partir de uma dimensão sistêmica, em que se pense o país como um todo, sem desconsiderar as necessidades específicas de cada ente federado, sistema de ensino e escola, e se adotem parâmetros compartilhados de tomada de decisão e de implementação de programas, projetos e ações, bem como de utilização de recursos financeiros. Dessa forma, a educação passa a ser realmente assunto de Estado, e não apenas de governo, e finalmente será possível tornar o Brasil um país em que todos os brasileiros, estejam onde estiverem, terão assegurado o direito constitucional à educação de qualidade”.

Agência Senado